Sentenza Tar Lombardia 14 febbraio 2006, n. 528
Energia elettrica – In genere – Valutazione, da parte dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas dei progetti volti a realizzare interventi per l’incremento dell’efficienza energetica – Rilevanza della sola combustione delle frazioni biodegradabili dei rifiuti – Legittimità.
Procedimento amministrativo – Atti generali dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas (Del. 1777/2005) – Violazione degli articoli 2 e 10-bis, legge 241/1990 – Illegittimità – Non sussiste
La decisione dell’Autorità per l’energia elettrica e il gas, nella valutazione dei progetti volti a realizzare interventi per l’incremento dell’efficienza energetica, di attribuire rilevanza alla sola combustione delle frazioni biodegradabili dei rifiuti appare priva di vizi logici poiché, in caso contrario, si produrrebbe la conseguenza irragionevole di premiare con titoli di efficienza energetica la combustione di rifiuti non biodegradabili, né può essere ritenuta contrastante con l’equiparazione fra parti biodegradabili e non biodegradabili del rifiuto introdotta dall’articolo 17 Dlgs 387/2003, non potendo tale disposizione ritenersi valida a qualunque fine.
Non si può ritenere il provvedimento di non approvazione dei progetti viziato per difetto di motivazione, atteso che l’Aeeg individua chiaramente le ragioni di non accoglimento (mancata modifica dell’algoritmo di calcolo del risparmio energetico ed omessa informativa sulla fissazione di un rendimento medio standardizzato degli impianti sostituiti, anziché di un rendimento effettivo). L’atto gravato è poi motivato per relationem, facendo l’Autorità rinvio a due proprie note, trasmesse alla ricorrente, la prima dell’aprile 2005 (recante un’analitica disamina e contestazione del progetto originario) e la seconda riguardante la scheda tipo del maggio 2005, la quale, pur non essendo vincolante, manifesta in ogni caso l’orientamento dell’Aeeg sulle caratteristiche tecniche dei progetti, sicché il non accoglimento degli stessi ben può essere motivato facendo riferimento alla non corrispondenza di questi ultimi con la scheda tipo. Resta ferma la circostanza che, contro la suddetta scheda (o meglio, contro l’atto di approvazione della stessa), non è necessaria alcuna impugnazione, potendo l’impresa offrire, nel proprio progetto, soluzioni tecniche difformi da quelle indicate dall’Autorità, purché coerenti con le linee guida e con i presupposti decreti ministeriali del 20 luglio 2004. Neppure può dirsi violato l’articolo 10-bis della legge 241/1990, posto che le citate note dell’Aeeg dell’aprile e del maggio 2005 rappresentano una chiara indicazione delle ragioni sulla base delle quali era possibile alla ricorrente trarre argomento che sulle stesse l’Autorità avrebbe condotto le proprie valutazioni in ordine all’approvazione o meno delle proposte di progetto presentate. Con riguardo soprattutto alla nota del 29 aprile 2005, l’Aeeg, nel richiedere espressamente integrazioni alla proposta originaria (indicate minuziosamente nella lettera), avvisava la società esponente che, in difetto delle suddette integrazioni, “la proposta in oggetto verrà rigettata”. La ricorrente ha, di conseguenza, avuto notizia delle ragioni che avrebbero indotto l’Amministrazione a non accogliere la propria istanza, per cui non può lamentare la violazione del citato articolo 10-bis. A proposito di quest’ultima disposizione, peraltro preme evidenziare che la più recente giurisprudenza ne ha escluso la violazione in tutti i casi in cui la parte interessata ha avuto in ogni caso conoscenza dei motivi ostativi (Tar Veneto, II Sezione, 13 settembre 2005, n. 3430). Con riguardo, invece, al tema dell’individuazione del rendimento delle caldaie sostituite, a fronte del nuovo servizio di teleriscaldamento, reputa il Collegio di dover disporre istruttoria, ai sensi dell’articolo 44 del Rd 1054/1924. L’Autorità dovrà, infatti, fornire motivati e documentati chiarimenti in ordine all’eventuale documentazione allegata alle proposte di progetto e di programma di misura presentate dalla ricorrente, e successivamente non approvate; documentazione con la quale la società esponente avrebbe dovuto dimostrare l’impossibilità o la difficoltà della determinazione del rendimento effettivo delle caldaie sostituite, ovvero, come indicato nella nota dell’Aeeg del 29 aprile 2005, la sussistenza dei “casi molto particolari”, che avrebbero imposto all’impresa il riferimento ad un “rendimento medio stagionale definito a livello nazionale”. Inoltre, tenuto conto che è stato approvato il progetto relativo all’area Forlì-Cesena, che sarebbe identico a quelli non approvati, i chiarimenti dell’Aeeg dovranno anche riguardare le ragioni di accoglimento di tale progetto e le sue eventuali differenze rispetto agli altri presentati, con riferimento in particolare al valore di rendimento dello 0,80, rappresentato e ritenuto congruo dall’Autorità che l’ha approvato. Anche con riferimento al motivo di gravame riguardante l’algoritmo di calcolo del risparmio energetico conseguito, ritiene il Collegio di disporre istruttoria. Preliminarmente, reputa però il Collegio opportuno precisare che non può certo escludersi, in via di principio, l’applicazione del già citato articolo 5, comma 4, dei decreti ministeriali del 20 luglio 2004, anche agli impianti di cogenerazione, seppure la norma faccia riferimento ai soli “impianti di generazione di energia elettrica”. Infatti, qualora la cogenerazione determini miglioramenti nell’efficienza energetica, non potrebbe tenersene conto, per le finalità di cui ai citati decreti del 20 luglio 2004, ai fini del raggiungimento della quota di risparmio derivante esclusivamente dai miglioramenti di cui sopra, senza contraddire la ratio dei provvedimenti ministeriali in riferimento agli obiettivi previssati a livello di normativa nazionale ed europea. La tesi contraria sarebbe del resto inconciliabile con il disposto del secondo comma dell’articolo 3 del Dm emanato in attuazione dell’articolo 9, comma 1, del Dlgs 79/1999, a tenore del quale “non meno del 50% degli obiettivi di cui al comma 1, lettere a), b), c), d) ed e), deve essere ottenuto attraverso una corrispondente riduzione dei consumi di energia elettrica, da conseguire con misure e interventi ricadenti tipicamente nelle tipologie elencate nella tabella A, dell’allegata 1”, dove il riferimento agli obiettivi da conseguire con le misure e gli interventi indicati evidenzia come questi debbano essere raggiunti senza che agli stessi possa concorrere in alcun modo l’eventuale potenziamento del rendimento del generatore di energia elettrica.
A fronte della contestazione per la quale la cogenerazione migliori l’efficienza nella produzione di energia elettrica, affermando anzi che essa determina semmai un peggioramento di tale efficienza, l’Autorità replica sostenendo che tale perdita di efficienza sussiste unicamente nelle centrali di notevoli dimensioni, tipicamente costituite da “turbine a gas a spillamento” e che tali impianti non ricorrerebbero nella fattispecie in questione, ma sul punto è decisivo che l’Autorità fornisca motivati e documentati chiarimenti circa la tipologia degli impianti di cogenerazione di cui ai progetti presentati e non approvati, con riguardo particolare alle loro caratteristiche tecniche ed agli effetti che, negli impianti stessi, si producono in ordine al miglioramento o al peggioramento nell’efficienza nella produzione di energia elettrica. Le schede tipo approvate con la deliberazione gravata (n. 177/2005), prevedendo un metodo di valutazione dei risparmi di tipo analitico, sono senz’altro vincolanti per le imprese, che sono pertanto legittimate a contestarle in sede giurisdizionale, qualora le prescrizioni dell’Autorità siano ritenute illegittime e tali da impedire l’accoglimento dei progetti di risparmio presentati oppure, in relazione a tali progetti, determinino un calcolo del risparmio energetico inferiore ed insufficiente rispetto a quello prospettato dalle imprese. La deliberazione non può, di conseguenza, essere ritenuta un mero atto endoprocedimentale, non immediatamente lesivo, giacché fissa direttamente ed in maniera vincolante – in rapporto in particolare alla componente della fonte energetica utilizzata – una metodologia di calcolo del risparmio inferiore a quello ritenuto invece congruo dalla ricorrente, che la ritiene oltremodo penalizzante e quindi lesiva, proprio in ragione della propria scelta imprenditoriale intrapresa da tempo sull’utilizzo dei rifiuti, tanto da precluderne l’esito favorevole (si vedano Consiglio di Stato, IV Sezione, 9 ottobre 2000, n. 5342; Tar Piemonte, I Sezione, 7 febbraio 2005, n. 70; Tar Campania, Salerno, I Sezione, 23 luglio 2004, n. 1753).
La finalità dei progetti di risparmio energetico di cui ai decreti ministeriali del 20 luglio 2004, adottati in esecuzione dei decreti legislativi 79/1999 e 164/2000, è (cfr. articolo 1 di entrambi i decreti), non solo quella del risparmio energetico tout court, ma anche quella di sviluppare le fonti energetiche rinnovabili “in coerenza con gli impegni previsti dal protocollo di Kyoto”, essendo quest’ultimo teso alla riduzione nell’atmosfera delle emissioni inquinanti, prima fra tutte l’anidride carbonica (CO2), ritenuta responsabile del c.d. effetto serra. Inoltre, i progetti di risparmio energetico, per dare luogo al riconoscimento dei titoli di efficienza energetica (certificati bianchi), presuppongono impianti con caratteristiche particolari di efficienza (cfr. articolo 6 dei decreti), per cui il risparmio ottenibile deve essere "addizionale", rispetto a quello ottenibile con impianti medi tradizionali (di "addizionalità" del risparmio energetico, rispetto alle soluzioni medie di mercato, parla l’Aeeg nella scheda tipo del 30 maggio 2005, di cui al suindicato ricorso Rg 2401/2005).
Ciò premesso, la decisione dell’Autorità di attribuire rilevanza alla sola combustione della frazione biodegradabile del rifiuto appare coerente con il sistema suindicato, oltre che con la previsione dell’articolo 2 del Dlgs 387/2003 (recante attuazione della direttiva 2001/77/Ce sulla promozione dell’energia elettrica da fonti rinnovabili), che annovera fra le fonti rinnovabili la sola parte biodegradabile del rifiuto. In caso contrario, si arriverebbe all’assurdo di “premiare” con i titoli di efficienza energetica, la combustione di rifiuti non biodegradabili, spesso costituiti da materie plastiche derivate dal petrolio. A diversa conclusione non induce neppure l’articolo 17 del Dlgs 387/2003, che introduce l’equiparazione fra parte biodegradabile e parte non biodegradabile del rifiuto. Tale equiparazione, infatti, non può ritenersi valida a qualsiasi fine (lo stesso articolo 17 la esclude espressamente per la fattispecie di cui all’articolo 11 del Dlgs 387/2003) e, per le ragioni di ordine sistematico già esposte, non può neppure essere possibile con riguardo agli interventi di risparmio energetico di cui ai decreti del 20 luglio 2004. L’equiparazione appare funzionale semmai ad altri fini, quale ad esempio il riconoscimento dei certificati verdi, di cui all’articolo 11, comma 3, del Dlgs 79/1999, coerentemente con il fine di riduzione della quota di dipendenza dai prodotti energetici importati (vedasi il comma 1 del citato articolo 11, ove si parla di incentivazione delle “risorse energetiche nazionali”), sicché la distinzione fra parte biodegradabile e non biodegradabile non rileva a tal scopo.
Al contrario, la caratteristica peculiare del sistema dei certificati bianchi è quella della già indicata rilevanza della componente "addizionale" del risparmio energetico prodotto, rispetto agli "standard" medi di mercato. A conferma della distinzione fra i certificati bianchi di cui ai noti decreti del 20 luglio 2004 ed i certificati verdi, il decreto ministeriale del 24 ottobre 2005, recante "Direttive per la regolamentazione dell’emissione dei certificati verdi alle produzioni di energia di cui all’articolo 1, comma 71, della legge 23 agosto 2004, n. 239" (pubblicato sulla Gazzetta ufficiale del 14 novembre 2005, dunque allorché era in corso il procedimento di valutazione dei progetti presentati ai sensi della deliberazione 177/2005), all’articolo 5, comma 1, vieta di cumulare i due differenti incentivi. Quanto al Dlgs 22/1997, è pur vero che lo stesso intende promuovere l’utilizzo del rifiuto come combustibile (articolo 4 dello stesso), ma tale prescrizione, peraltro di ordine generale, appare ispirata dall’esigenza di ridurre i rifiuti destinati allo smaltimento finale in discarica (citato articolo 4) e non pare perciò in contrasto con la scelta dell’Autorità di privilegiare, per le diverse finalità di risparmio energetico e di riduzione delle emissioni inquinanti, la parte biodegradabile del rifiuto stesso.
Non sussiste una violazione procedimentale nel provvedimento impugnato, giacché nel documento di consultazione del 27 ottobre 2004, l’Autorità non aveva fatto cenno al proprio intendimento di attribuire rilevanza alla sola parte biodegradabile dei rifiuti. A parte che il riferimento alla biodegradabilità è contenuto nel già richiamato articolo 2 del Dlgs 387/2003, la deliberazione impugnata appare riconducibile agli atti a contenuto generale, di cui all’articolo 5 della deliberazione dell’Aeeg 61/1997, in forza del quale l’Autorità ha la facoltà di diffondere versioni preliminari del provvedimento da adottare, al fine di acquisire osservazioni scritte. Dall’esame di tale disposizione, si desume che l’Autorità non è obbligata all’adozione di un provvedimento finale pienamente conforme allo schema diffuso in fase di consultazione; del resto, ove la stessa fosse obbligata a diffondere un nuovo schema, ogni qualvolta volesse discostarsi da quello già diffuso, si arriverebbe ad una sorta di paralisi e di superfetazione del procedimento decisionale.
Quanto all’intervento dei soggetti interessati, nel procedimento di cui al citato articolo 5, lo stesso assolve a finalità di collaborazione e non di codecisione (sui caratteri e sull’interpretazione del citato articolo 5 della deliberazione 61/1997, si consenta di rinviare al precedente specifico di Codesta Sezione, sentenza n. 1144 del 27 maggio 2005).
Tar Lombardia
Sentenza 14 febbraio 2006, n. 528
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