Raccomandazione Commissione Ue 2021/1749/Ue

Commissione europea

Raccomandazione 28 settembre 2021, n. 2021/1749/Ue

(Guue 4 ottobre 2021 n. L 350)

La Commissione europea,

visto il trattato sul funzionamento dell'Unione europea, in particolare l'articolo 292,

considerando quanto segue:

(1) Nella comunicazione "Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l'Europa"1 la Commissione ha presentato il piano per l'obiettivo climatico 2030, un piano completo per aumentare l'obiettivo per il 2030 di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra dell'Unione europea a -55% (rispetto al 1990) in modo responsabile.

(2) La normativa europea sul clima2 stabilisce che l'equilibrio tra le emissioni e gli assorbimenti a livello di Unione di gas a effetto serra disciplinati nel diritto dell'Unione deve essere conseguito al più tardi nel 2050, così da realizzare l'azzeramento delle emissioni nette entro tale data.

(3) La comunicazione sul Green Deal europeo3 afferma che occorre dare priorità all'efficienza energetica e individua quest'ultima come una delle soluzioni chiave tra i settori, che contribuirà a conseguire la neutralità climatica al minor costo possibile.

(4) Il principio dell'efficienza energetica al primo posto ("principio EE1st") è definito all'articolo 2, punto 18, del regolamento sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima4 (regolamento Governance) che richiede inoltre agli Stati membri di tenere conto di tale principio nei piani nazionali integrati per l'energia e il clima. La direttiva Efficienza energetica5 contribuisce all'attuazione del principio ma non contiene requisiti specifici sulle modalità di applicazione del principio.

(5) La strategia dell'Ue per l'integrazione del sistema energetico6 considera l'efficienza energetica un aspetto di assoluto rilievo ed esorta ad applicare il principio EE1st in tutto il sistema energetico. Rientra in tale contesto dare priorità alle soluzioni sul lato della domanda ogniqualvolta siano più efficaci in termini di costi nel soddisfare gli obiettivi strategici rispetto agli investimenti nell'infrastruttura energetica e rispecchino adeguatamente l'efficienza del ciclo di vita dei diversi vettori energetici, tra cui la conversione, la trasformazione, la trasmissione, il trasporto e lo stoccaggio di energia, e la crescente quota di rinnovabili nella fornitura di energia elettrica.

(6) L'efficienza energetica al primo posto è uno dei principi fondamentali della strategia "Ondata di ristrutturazioni"7 e dovrebbe essere parte delle strategie nazionali di ristrutturazione a lungo termine.

(7) L'efficienza energetica al primo posto, in quanto principio guida trasversale della governance europea in materia di clima ed energia, e non solo, dovrebbe assicurare, pur tenendo pienamente in considerazione la sicurezza dell'approvvigionamento e l'integrazione del mercato, che venga prodotta soltanto l'energia necessaria e che si evitino gli investimenti in attivi non recuperabili lungo il percorso per il conseguimento degli obiettivi del clima. Nelle decisioni prese in relazione a misure di efficienza energetica si dovrebbe tenere conto altresì delle condizioni che è probabile siano generate dai cambiamenti climatici e delle loro ripercussioni sull'infrastruttura energetica e sull'uso effettivo della stessa.

(8) Il principio mira a trattare l'efficienza energetica come il "primo combustibile" — in sé una fonte di energia — nel quale il settore pubblico e quello privato possono investire prima che in altre fonti di energia più complesse o costose, secondo la logica del "risparmia prima di costruire". Comporta il passaggio dal modello tradizionale di produzione e consumo dell'energia, basato su grandi fornitori che utilizzano prevalentemente combustibili fossili e su consumatori passivi che subiscono la definizione dei prezzi, a un sistema più flessibile che integra tecnologie relative a fonti di energia rinnovabili e si concentra su consumatori di energia coinvolti attivamente.

(9) Il principio EE1st implica l'adozione di un approccio olistico, che tiene conto dell'efficienza globale del sistema energetico integrato e promuove le soluzioni più efficienti per la neutralità climatica attraverso la catena del valore (dalla produzione di energia e trasporto di rete fino al consumo di energia finale) in maniera da conseguire efficienze tanto nel consumo di energia primaria quanto in quello di energia finale. Tale approccio esamina le prestazioni del sistema e l'uso dinamico dell'energia, in un contesto nel quale le risorse del lato della domanda e la flessibilità del sistema sono considerate soluzioni di efficienza. Nel contempo il principio può essere applicato anche a un livello inferiore di attivi quando occorre individuare le prestazioni in termini di efficienza energetica di soluzioni specifiche e le soluzioni vengono adattate per preferire quelle che implicano un migliore rapporto energetico.

(10) Analizzare adeguatamente i costi e i benefici costituisce un aspetto fondamentale del principio. Nell'ambito dell'applicazione del principio, viene adottata una prospettiva sociale per valutare gli impatti di varie alternative durante l'analisi dell'efficacia in termini di costi e dei benefici più ampi generati dall'energia risparmiata. Tuttavia, ai livelli operativi e subnazionali, le decisioni di attuazione dovrebbero tenere conto dell'efficacia in termini di costi dell'efficienza energetica dal punto di vista dell'investitore e da quello degli utenti finali.

(11) Il principio non significa che l'efficienza energetica sia sempre l'opzione preferita. L'obiettivo principale del principio EE1st è considerare le azioni in materia di efficienza energetica e di gestione della domanda di energia sullo stesso piano di azioni alternative destinate a rispondere a un'esigenza specifica o a un obiettivo specifico, in particolare quando sono in gioco investimenti a favore dell'approvvigionamento energetico o delle infrastrutture energetiche. Successivamente il principio dovrebbe portare all'individuazione e all'attuazione di soluzioni efficaci in termini di costi ed efficienti sotto il profilo energetico, conseguendo allo stesso tempo gli obiettivi previsti.

(12) L'applicazione del principio dovrebbe sostenere gli investimenti che contribuiscono agli obiettivi ambientali elencati nel regolamento sulla tassonomia8. Ciò significa che le soluzioni efficienti sotto il profilo energetico considerate nel quadro del principio EE1st dovrebbero soddisfare criteri di investimento sostenibili dal punto di vista ambientale in tutte le fasi della catena del valore energetico.

(13) L'applicazione del principio non pregiudica gli obblighi degli Stati membri a norma della direttiva sulla promozione dell'energia da fonti rinnovabili (direttiva Rinnovabili)9. Considerando le efficienze in materia di energia primaria, il principio EE1st sostiene anche la diffusione di fonti di energia rinnovabile e la loro efficiente integrazione nel sistema energetico. Esistono altresì sinergie significative tra gli investimenti a favore dell'efficienza energetica e soluzioni di riscaldamento e raffrescamento che utilizzano energie rinnovabili.

(14) La ricerca e l'innovazione sono riconosciute come aspetti chiave ai fini della creazione e dello sfruttamento di nuove sinergie nel sistema energetico: facendo affidamento su processi e strumenti puliti e innovativi, il percorso verso l'integrazione del sistema darà altresì il via a nuovi investimenti, creerà posti di lavoro, favorirà la crescita, rafforzerà la leadership industriale dell'Ue a livello globale, facilitando così anche il conseguimento della neutralità climatica nei paesi emergenti. L'applicazione del principio EE1st deve essere in linea con l'attuazione di soluzioni innovative a problemi della società e sostenere tale attuazione. Il "principio dell'innovazione" è uno strumento destinato a contribuire al conseguimento degli obiettivi strategici dell'Ue garantendo che la legislazione sia progettata in modo da creare le migliori condizioni possibili affinché l'innovazione possa prosperare10 e dovrebbe essere applicato in associazione al principio EE1st, se pertinente.

(15) Il principio integra il piano d'azione per l'economia circolare11. Progettare prodotti e infrastrutture per cicli di vita più lunghi oppure riutilizzando e riciclando materie prime, determina una riduzione del consumo di energia e delle emissioni di gas a effetto serra lungo il ciclo di vita di prodotti e infrastrutture. Applicare i principi della circolarità per la ristrutturazione di edifici può generare benefici accessori significativi in termini di energia e di efficienza delle risorse, decarbonizzazione e disinquinamento.

(16) Indipendentemente dal fatto che sia adottata o meno un'azione relativa all'efficienza energetica, si dovrebbe dimostrare sempre una valutazione accurata delle soluzioni efficienti sotto il profilo energetico. Ridurre il pieno potenziale dell'attuazione dell'efficienza energetica come opzione dovrebbe essere giustificato. Il rischio di non applicare il principio EE1st consiste nell'impegnarsi a favore di soluzioni più costose, con esternalità più negative. In particolare quando la domanda di energia è sovrastimata, gli investimenti possono portare a capacità sottoutilizzate e attivi non recuperabili.

(17) Uno dei principali fattori trainanti del principio EE1st sono i prezzi non soggetti a distorsioni per prodotti energetici e trasporti, internalizzando nella massima misura possibile i costi ambientali e climatici delle alternative energetiche.

(18) Il principio si applica alle decisioni di pianificazione, politica e investimento che incidono sul consumo di energia e sull'approvvigionamento energetico. È importante per varie decisioni, in diversi settori, adottate da responsabili delle politiche, regolatori, società pubbliche e private o investitori. I responsabili delle politiche e i regolatori devono svolgere altresì un ruolo particolare nel sostenere e consentire l'applicazione adeguata del principio.

(19) L'applicazione del principio avrà ripercussioni positive nella lotta alla povertà energetica. I miglioramenti dell'efficienza energetica possono ridurre le bollette dell'energia e avere gli impatti positivi più significativi sulla salute e sul comfort nelle famiglie a basso reddito.

(20) Il livello di sforzi necessari per applicare adeguatamente il principio EE1st nel contesto di un processo decisionale, in particolare per individuare e analizzare opzioni di efficienza energetica, dipende principalmente dal contesto della decisione e dalla rilevanza degli impatti sul consumo di energia.

(21) L'applicazione del principio EE1st dovrebbe essere basata su prove, una circostanza questa che richiede una verifica, un monitoraggio e una valutazione adeguati degli impatti, in particolare in materia di consumo di energia, delle decisioni prese. Ciò richiede altresì informazioni e dati dettagliati e corretti. In molti casi le informazioni relative all'energia non sono disponibili per prendere decisioni informate migliori. Risorse adeguate dovrebbero essere dedicate alla raccolta dei dati e alla compilazione di statistiche, che dovrebbero essere messe a disposizione dei soggetti competenti. Le decisioni dovrebbero essere valutate anche in considerazione degli sviluppi tecnologici futuri e dovrebbero incoraggiare innovazioni che contribuiscono a conseguire gli obiettivi ambientali, sociali ed economici dell'UE.

(22) Manuali maggiormente mirati a livello nazionale, locale e settoriale potrebbero integrare gli orientamenti raccomandati. Dovrebbero essere adattati al clima regionale e ai contesti sociali12. La Commissione potrebbe emettere raccomandazioni più dettagliate e specifiche nei prossimi anni.

(23) Gli orientamenti mirano a sostenere gli Stati membri nell'applicazione del principio EE1st in vari processi decisionali relativi non soltanto a sistemi energetici, ma anche ad altri settori nei quali il consumo di energia potrebbe essere interessato. Forniscono vari chiarimenti e raccomandazioni per soluzioni pratiche che dovrebbero contribuire a rendere più operativo il principio. Orientamenti più specifici per settore potranno essere sviluppati successivamente, se necessario,

Raccomanda agli Stati membri:

1) di assicurare che il principio dell'efficienza energetica al primo posto sia applicato nelle decisioni in materia di politiche, pianificazione e investimenti a vari livelli decisionali, laddove incidano sulla domanda o sull'offerta di energia. Il principio va applicato in modo proporzionato a seconda del contesto, degli obiettivi e degli impatti della decisione in questione. Le modalità esistenti per l'applicazione del principio dell'efficienza energetica al primo posto dovrebbero essere prioritarie e non dovrebbero sovrapporsi;

2) di trattare l'efficienza energetica al primo posto come un principio generale da applicare in un contesto politico più ampio, piuttosto che un obiettivo finale destinato a ridurre il consumo di energia. Il principio deve essere applicato in combinazione e in conformità con altri obiettivi strategici. Anche laddove prevalgano altri obiettivi strategici, il principio non deve essere considerato automaticamente non idoneo;

3) di adottare un approccio di sistema nell'applicare il principio dell'efficienza energetica al primo posto prestando allo stesso tempo attenzione alla sicurezza dell'approvvigionamento e alla transizione verso la neutralità climatica. Si raccomanda altresì di valutare l'efficacia in termini di costi e i benefici di più ampio respiro delle misure di efficienza energetica da una prospettiva sociale quando si prendono decisioni strategiche, si progettano quadri normativi e si pianificano regimi di investimento futuri. Le risorse e la flessibilità del lato della domanda devono essere prese in considerazione nel contesto delle soluzioni di efficienza energetica da una prospettiva di efficienza del sistema. A livello di attivi il principio deve condurre alla selezione di soluzioni efficienti sotto il profilo energetico, ogni volta che rappresentano anche un percorso di decarbonizzazione efficace in termini di costi;

4) di assicurare che l'applicazione del principio dell'efficienza energetica al primo posto sia verificata dai soggetti competenti quando le decisioni in materia di politiche, pianificazione e investimenti sono soggette a obblighi di approvazione e monitoraggio. Si raccomanda altresì di individuare e definire le competenze di tali soggetti competenti e stabilire modalità per il monitoraggio degli impatti delle decisioni in materia di politiche e investimenti sul consumo di energia. Se necessario e senza sovrapporsi a valutazioni esistenti, si raccomanda di stabilire procedure nuove di verifica aggiuntive per i progetti suscettibili di incidere in maniera significativa sulla domanda o sull'offerta di energia in ragione in particolare della loro natura, delle loro dimensioni o della loro ubicazione;

5) di prevedere le condizioni quadro che consentono l'applicazione del principio e di eliminare gli ostacoli al principio dell'efficienza energetica al primo posto in tutte le aree e in tutti i settori strategici pertinenti. L'applicazione del principio sarà accompagnata da incentivi e misure adeguati che affrontano impatti distributivi e garantiscono che i benefici per la società siano massimizzati;

6) di fornire informazioni, orientamenti e assistenza ai soggetti competenti, in particolare a livello locale, su come dovrebbe essere applicato il principio dell'efficienza energetica al primo posto. In tale contesto, laddove non sia in atto alcun sistema che assicuri l'applicazione del principio, l'autorità nazionale di regolamentazione pertinente dovrebbe sviluppare, fornire e promuovere l'applicazione di una metodologia di valutazione del rapporto costi/benefici che consenta la stima dei benefici associati al risparmio energetico. La metodologia dovrebbe essere adattata e applicabile ai settori legati all'energia, in particolare la produzione, la trasformazione, la trasmissione e la distribuzione di energia (in linea con l'articolo 15 della direttiva Efficienza energetica) e ai settori che utilizzano l'energia, quali l'edilizia, l'industria, i trasporti, e tecnologie dell'informazione e della comunicazione (Tic) e l'agricoltura. La valutazione dovrebbe tenere conto degli impatti futuri dei cambiamenti climatici sul sistema energetico, anche sulle soluzioni stesse di efficienza energetica. La metodologia sarà resa pubblica e disponibile per tutti i soggetti competenti;

7) di assicurarsi che risorse sufficienti siano assegnate per le raccolte di dati, la compilazione di statistiche e il monitoraggio degli sviluppi in materia di efficienza energetica. Tutte le statistiche relative al monitoraggio dei progressi in materia di efficienza energetica saranno rese pubbliche e disponibili per tutti i soggetti competenti tenuto conto ai principi della riservatezza statistica;

8) di seguire e promuovere gli orientamenti forniti nell'allegato della presente raccomandazione, nell'applicare il principio dell'efficienza energetica al primo posto.

Fatto a Bruxelles, il 28 settembre 2021

Allegato