Autorizzazione unica (AU)

Il procedimento di autorizzazione unica per gli impianti alimentati da fonti rinnovabili è stato introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento dall’articolo 12, comma 3 del Dlgs 387/2003.

L'autorizzazione unica, che costituisce titolo a costruire e a esercire l'impianto, si chiama così perché avviene al termine di un "procedimento unico" svolto nell'ambito della conferenza dei servizi, a cui partecipano tutte le amministrazioni interessate che rilasciano nullaosta, pareri e altri atti di assenso di propria competenza.

Nel corso degli anni sono intervenute numerose modifiche normative alla disciplina, fino ad arrivare al Testo unico (Dlgs 25 novembre 2024, n. 190) che detta le nuove regole per l’autorizzazione unica a partire dal 30 dicembre 2024 ed elenca – nell’allegato C – tutti gli interventi autorizzabili con tale procedura.

Il provvedimento di autorizzazione unica è comprensivo anche delle eventuali valutazioni ambientali previste dal titolo III della parte seconda del Dlgs 152/2006 (VIA e verifica di assoggettabilità a VIA).

Adeguamento regioni ed enti locali

Regioni ed enti locali dovranno adeguarsi alle disposizioni del Dlgs entro il 28 giugno 2025; in caso di mancato adeguamento entro il termine previsto, si applicherà direttamente quanto previsto dal Testo unico.

Enti competenti: la regione e lo Stato

L’ente competente per l’autorizzazione unica è:

• la regione territorialmente competente (oppure l’ente delegato dalla regione stessa) per la realizzazione degli interventi elencati all’allegato C, sezione I;

• il Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica per la realizzazione degli interventi elencati all’allegato C, sezione II.

AU regionale: in caso di VIA può scattare il PAUR

Nel caso degli interventi elencati nell'allegato C, sezione I del Dlgs 190/2024 (si tratta degli interventi in regime di autorizzazione unica di competenza regionale) sottoposti a valutazione di impatto ambientale di competenza delle regioni o delle province autonome, si applica l'articolo 27-bis del Dlgs 152/2006 in materia di provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR).

Il termine per la conclusione del procedimento del PAUR non può superare i 2 anni dal suo avvio o dall'avvio della verifica di assoggettabilità a valutazione di impatto ambientale, qualora prevista.

In ogni caso è fatta salva la facoltà, per le stesse regioni e province autonome, di optare per il procedimento di autorizzazione unica così come disciplinato dal Dlgs 190/2024.

Opzione tra PAS e AU

Le Linee guida nazionali per l'autorizzazione degli impianti FER (punto 11.1) stabiliscono che al proponente non può essere richiesta l'autorizzazione unica nei casi in cui è sufficiente la PAS. D’altro canto, il proponente può decidere di optare per l'autorizzazione unica se lo preferisce.

Modello unico e piattaforma SUER

L'articolo 19 del Dlgs 199/2021 ha istituito una piattaforma unica digitale per la presentazione delle istanze (piattaforma SUER), realizzata e gestita dal GSE.

La piattaforma fornisce guida e assistenza lungo tutte le fasi della procedura amministrativa e garantisce l'interoperabilità con analoghi strumenti informatici già operativi in ambito nazionale, regionale, provinciale o comunale.

L’istanza di autorizzazione unica deve essere presentata utilizzando un modello unico adottato con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica.

Presentazione dell’istanza e allegati

Mediante la piattaforma SUER e utilizzando il modello unico, il proponente presenta istanza di autorizzazione unica allegando:

• la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per il rilascio di autorizzazioni, intese, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, compresi quelli per la valutazione di impatto ambientale, paesaggistica e culturale, e per gli eventuali espropri (qualora necessari);

• l'asseverazione di tecnico abilitato che dia conto, in maniera analitica, della qualificazione dell'area (articolo 20 del Dlgs 199/2021 in materia di aree idonee);

• la documentazione da cui risulti la disponibilità dell'area su cui realizzare l'impianto e le opere connesse, comprese le aree demaniali, oppure, laddove necessaria, la richiesta di attivazione della procedura di esproprio per le aree interessate dalle opere connesse, e per le aree interessate dalla realizzazione dell'impianto (sono esclusi da quest’ultimo obbligo gli impianti alimentati a biomassa, inclusi gli impianti a biogas e di biometano di nuova costruzione, oltre che gli impianti fotovoltaici e solari termodinamici).

Nei casi di progetti sottoposti a valutazioni ambientali, l'istanza deve contenere anche l'avviso al pubblico di cui all'articolo 24, comma 2, del Dlgs 152/2006, indicando ogni autorizzazione, intesa, parere, concerto, nulla osta, o atti di assenso richiesti.

NB: sempre nel caso di progetti sottoposti a valutazioni ambientali, il proponente ha facoltà di richiedere all’autorità competente per le valutazioni ambientali che il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA sia rilasciato al di fuori del procedimento unico.

Iter iniziale

Entro 10 giorni dalla data di ricezione dell’istanza, l’amministrazione procedente rende disponibile la documentazione ricevuta, in modalità telematica, a ogni altra amministrazione interessata.

Nei successivi 20 giorni, l’amministrazione procedente e ciascuna amministrazione interessata verificano, per i profili di rispettiva competenza, la completezza della documentazione.

Entro il medesimo termine di 20 giorni, le amministrazioni interessate comunicano all’amministrazione procedente le integrazioni occorrenti per i profili di propria competenza e, entro i successivi 10 giorni, l’amministrazione procedente assegna al proponente un termine non superiore a 30 giorni per le necessarie integrazioni.

NB: Su richiesta del proponente, che deve essere motivata dalla particolare complessità dell’intervento, l’amministrazione procedente può prorogare, per una sola volta e per un periodo non superiore a ulteriori 90 giorni, il termine assegnato per le integrazioni.

Se il proponente non presenta la documentazione integrativa entro il termine assegnato, l’amministrazione procedente adotta un provvedimento di improcedibilità dell’istanza (articolo 2, comma 1, secondo periodo, della legge 241/1990).

Entro 10 giorni dalla conclusione della fase di verifica di completezza della documentazione o dalla ricezione delle integrazioni della documentazione, l’amministrazione procedente convoca la conferenza di servizi (vedi paragrafo più sotto in questa pagina).

In caso di progetti sottoposti a valutazioni ambientali

Entro 10 giorni dalla conclusione della fase di verifica di completezza della documentazione o dalla ricezione delle integrazioni della documentazione (vedi paragrafo precedente), l’autorità competente pubblica l’avviso al pubblico. Della pubblicazione di tale avviso è data comunque informazione nell'albo pretorio informatico delle amministrazioni comunali territorialmente interessate.

Dalla data della pubblicazione dell'avviso, e per la durata di 30 giorni, il pubblico interessato può presentare osservazioni all'autorità competente per le valutazioni ambientali.

Se all'esito della fase di consultazione si dovesse rendere necessaria la modifica o l'integrazione della documentazione acquisita, l'autorità competente per le valutazioni ambientali ne dà tempestiva comunicazione all'amministrazione procedente, la quale ha la facoltà di assegnare al proponente un termine non superiore a 30 giorni per la trasmissione, in modalità telematica, della documentazione modificata o integrata.

Nel caso in cui, entro il termine assegnato, il proponente non depositi la documentazione, l'amministrazione procedente adotta un provvedimento di diniego dell'autorizzazione unica e non si applica l'articolo 10-bis della legge 241/1990 (in cui è previsto che l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, debba comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda).

Se il proponente non deposita la documentazione nei tempi previsti, l'amministrazione procedente adotta un provvedimento di diniego dell'autorizzazione unica.

N.B. Non si applica però l'articolo 10-bis della legge 241/1990 (in cui è previsto che l'autorità competente, prima dell’ adozione di un provvedimento negativo, debba comunicare agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda).

Entro 10 giorni dall’esito della consultazione o dalla data di ricezione della documentazione integrativa, l’amministrazione procedente convoca la conferenza di servizi (vedi paragrafo seguente in questa pagina).

Tempi della conferenza di servizi

Le regole della conferenza di servizi sono disciplinate dalla legge 241/1990.

Il termine di conclusione unica della conferenza dIi servizi per il rilascio dell’autorizzazione unica è di 120 giorni decorrenti dalla data della prima riunione e può essere sospeso per un massimo di:

• 60 giorni nel caso di progetti sottoposti a verifica di assoggettabilità a VIA;

• 90 giorni nel caso di progetti sottoposti a VIA.

Rilascio dell’autorizzazione unica

La determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi costituisce il provvedimento autorizzatorio unico, che esplicitamente comprende:  

• il provvedimento di VIA o di verifica di assoggettabilità a VIA, qualora richiesto;

• tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati necessari alla costruzione e all'esercizio delle opere relative all’intervento.

Il provvedimento autorizzatorio unico inoltre:

• costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico. In questi casi, il parere del Comune è rilasciato nell'ambito della conferenza di servizi.

Nel caso di proprio motivato dissenso, al Comune è data la possibilità di ricorrere al rimedio in opposizione secondo quanto previsto dall'articolo 14-quinquies della legge 241/1990.

• reca l’obbligo al ripristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell’impianto, unitamente a:

— la stima analitica dei costi di dismissione e di ripristino dello stato dei luoghi,

— le garanzie finanziarie prestate dal proponente all'atto del rilascio dell'autorizzazione unica,

— le eventuali compensazioni ambientali a favore dei comuni considerate indispensabili in sede di conferenza di servizi.

Il provvedimento autorizzatorio unico è immediatamente pubblicato sul sito internet istituzionale dell’amministrazione procedente.

Nella determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi è indicata l’efficacia temporale del provvedimento autorizzatorio unico, che non può comunque essere inferiore a 4 anni, tenuto conto dei tempi previsti per la realizzazione del progetto.

L'autorizzazione unica decade in caso di mancato avvio della realizzazione dell’intervento o di mancata entrata in esercizio dell'impianto entro i termini stabiliti nella determinazione motivata favorevole di conclusione della conferenza di servizi.

NB: il proponente, per cause di forza maggiore, ha la facoltà di presentare istanza di proroga dell'efficacia temporale del provvedimento di autorizzazione unica all'amministrazione procedente, che si esprime entro i successivi 60 giorni. Se tale istanza è presentata almeno 90 giorni prima della scadenza del termine di efficacia definito nel provvedimento di autorizzazione unica, il medesimo provvedimento continua a essere efficace fino all'adozione, da parte dell'amministrazione procedente, delle determinazioni relative alla concessione della proroga.

Effetto cumulo e artato frazionamento

Regioni e province autonome possono disciplinare l'effetto cumulo derivante dalla realizzazione di più impianti, della medesima tipologia e contesto territoriale, che determina l'applicazione del regime di autorizzazione unica.

A tale fine, regioni e province stabiliscono inoltre regole per contrastare l'artato frazionamento dell'intervento, fermo restando quanto previsto all'articolo 6, comma 3 del Testo unico.

Art. 6 comma 3

"Ai fini della qualificazione dell'intervento e della relativa disciplina amministrativa allo stesso applicabile, rileva l'eventuale cumulo tra le differenti istanze presentate, dovendosi reputare come unica la domanda invece parcellizzata e avente ad oggetto la medesima area, ovvero presentata dal medesimo soggetto identificabile come unico centro di interessi."

Iter più semplice e rapido per impianti in aree idonee

Ai sensi di quanto disposto dall’articolo 22 del Dlgs 199/2021, i termini del procedimento di autorizzazione unica per impianti in aree idonee sono ridotti di un terzo rispetto a quanto descritto in questa pagina, con arrotondamento per difetto al numero intero dove necessario.

Inoltre, per impianti su aree idonee (compresi quelli sottoposti a VIA) l'autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere non vincolante, l'amministrazione competente decide comunque sulla domanda di autorizzazione.

Queste semplificazioni si applicano anche:

• se ricadenti su aree idonee, alle infrastrutture elettriche di connessione degli impianti da fonti rinnovabili e a quelle necessarie per lo sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale, qualora strettamente funzionale all'incremento dell'energia producibile da fonti rinnovabili;

• alle infrastrutture elettriche interrate di connessione (indipendentemente dalla loro ubicazione) degli impianti localizzati in aree idonee.

Nelle zone di accelerazione

Gli interventi in regime di autorizzazione unica realizzati nelle “zone di accelerazione”, ai sensi dell’articolo 15-quater della direttiva 2018/2001/Ue, recepito all’interno del Testo unico, beneficiano delle medesime regole previste per gli impianti in aree idonee, cioè:

• l'autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l'espressione del parere non vincolante, l'amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione;

• i termini del procedimento autorizzativo unico sono ridotti di un terzo, con arrotondamento per difetto al numero intero qualora necessario.

Anche in questo caso le semplificazioni si applicano anche alle infrastrutture elettriche di connessione degli impianti da fonti rinnovabili e a quelle necessarie per lo sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale, qualora strettamente funzionale all'incremento dell'energia producibile da fonti rinnovabili e alle infrastrutture elettriche interrate di connessione, indipendentemente dalla loro ubicazione.

Un importante semplificazione aggiuntiva è data dal fatto che per tali interventi non si applicano le procedure di VIA e di verifica di assoggettabilità a VIA, a condizione che il progetto contempli le misure di mitigazione stabilite in sede di valutazione ambientale strategica (VAS) dei piani di individuazione delle zone di accelerazione.

Partecipazione dei Ministeri

Nei seguenti casi partecipano al procedimento autorizzatorio unico i Ministeri competenti:

• gli interventi localizzati in aree sottoposte a tutela, anche in itinere, ai sensi del Dlgs 42/2004, e non soggetti a valutazioni ambientali: partecipa al procedimento autorizzatorio il Ministero della cultura;
• gli interventi relativi a impianti idroelettrici di potenza superiore a 100 kW e fino a 300 MW, e le "modifiche, ivi incluse quelle consistenti in potenziamento, ripotenziamento, rifacimento, riattivazione e ricostruzione, sostituzioni o riconversioni di impianti esistenti o autorizzati che comportino una potenza complessiva fino a 300 MW (...)": si esprimono nell'ambito della conferenza di servizi il Ministero delle infrastrutture e la Regione interessata;
• gli interventi relativi a impianti di produzione di energia elettrica a fonti rinnovabili di potenza superiore a 300 MW, a impianti di accumulo idroelettrico attraverso pompaggio puro e le "modifiche, ivi incluse quelle consistenti in potenziamento, ripotenziamento, rifacimento, riattivazione e ricostruzione, sostituzioni o riconversioni di impianti esistenti o autorizzati che comportino una potenza complessiva superiore a 300 MW (...)": si esprimono nell'ambito della conferenza di servizi il Ministero delle infrastrutture e la Regione interessata;
• gli interventi relativi a impianti off-shore e le "modifiche, ivi incluse quelle consistenti in potenziamento, ripotenziamento, rifacimento, riattivazione e ricostruzione, sostituzioni o riconversioni di impianti esistenti o autorizzati che comportino una potenza complessiva superiore a 300 MW (...)": si esprimono nell'ambito della conferenza di servizi il Ministero delle infrastrutture, il Ministero dell’agricoltura, quest'ultimo relativamente all’attività di pesca marittima, e il relativo provvedimento autorizzatorio unico è rilasciato sentita la Regione costiera interessata.

Anche in questi casi particolari, che vedono la partecipazione di alcuni Ministeri, si applica quanto previsto dall’articolo 14-quinquies della legge 241/1990 in materia di “rimedi per le amministrazioni dissenzienti”.

In caso di regime concessorio

La procedura descritta in questo paragrafo si applica qualora, ai fini della realizzazione dell’intervento, sia necessaria la concessione di superfici e/o di risorse pubbliche.

Attenzione: quanto descritto non si applica alle istanze di concessione che risultano già presentate al 30/12/2024, data di entrata in vigore del Dlgs 190/2024.

Resta fermo quanto disposto dal Dlgs 22/2010 per le concessioni di coltivazione di risorse geotermiche e, per le concessioni idroelettriche, quanto previsto dal Rd 1775/1933 e dall’articolo 12 del Dlgs 79/1999.

Il proponente presenta istanza di concessione della superficie e/o della risorsa pubblica all’ente concedente che, entro i successivi 5 giorni, la pubblica sul proprio sito internet istituzionale, per un periodo di 30 giorni, e, per estratto, sulla Gazzetta ufficiale, con modalità tali da garantire la tutela della segretezza di eventuali informazioni industriali o commerciali indicate dal proponente.

Alla scadenza dei 30 giorni, qualora non siano state presentate istanze concorrenti o, nel caso di istanze concorrenti, sia stato selezionato il proponente o altro soggetto che intenda realizzare l’intervento, l’ente concedente rilascia la concessione entro i successivi 60 giorni, previa valutazione della sostenibilità economico finanziaria del progetto e accettazione della soluzione tecnica minima generale di connessione.

La concessione è sottoposta alla condizione sospensiva dell’autorizzazione unica. Il titolare della concessione deve presentare l’autorizzazione unica entro 30 giorni dalla data di rilascio della concessione, altrimenti la concessione decade.

Per il periodo di durata del procedimento autorizzatorio unico, e comunque non oltre il termine di 18 mesi dalla data di presentazione, sulle aree oggetto della concessione non è consentita la realizzazione di alcuna opera né di alcun intervento incompatibili con quelli oggetto dell’istanza di autorizzazione unica.

Il proponente stipula con l’ente concedente una convenzione a seguito del rilascio del titolo autorizzatorio e, da tale momento, sono dovuti i relativi oneri.

La concessione decade in caso di mancato avvio della realizzazione degli interventi o di mancata entrata in esercizio dell’impianto entro i termini previsti dal progetto oggetto di autorizzazione.

Sanzioni

Fatto salvo l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi, la costruzione e l'esercizio delle opere ed impianti in assenza o in difformità dell'autorizzazione unica è assoggettata alla sanzione amministrativa pecuniaria da euro 1.000 a euro 150.000, cui sono tenuti in solido il proprietario dell'impianto, l'esecutore delle opere e il direttore dei lavori.

L'entità della sanzione è determinata, con riferimento alla parte dell'impianto non autorizzata:

• nella misura da euro 40 a euro 240 per ogni chilowatt termico di potenza nominale, in caso di impianti termici di produzione di energia;

• nella misura da euro 60 a euro 360 per ogni chilowatt elettrico di potenza nominale, in caso di impianti non termici di produzione di energia.

Fermo restando l'obbligo di conformazione al titolo abilitativo e di ripristino dello stato dei luoghi, la violazione di una o più prescrizioni stabilite con l’autorizzazione unica, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di importo minimo di euro 333 e massimo di euro 50.000, cui sono tenuti il proprietario dell'impianto, l'esecutore delle opere e il direttore dei lavori.

NB: le medesime sanzioni si applicano anche in caso di artato frazionamento delle aree e degli impianti facenti capo ad un unico centro di interessi.

Le sanzioni sono irrogate dal Comune territorialmente competente. Le entrate derivanti dall'applicazione delle sanzioni sono utilizzate dal Comune per la realizzazione di interventi di qualificazione ambientale e territoriale.

Sono fatte salve le altre sanzioni previste dalla normativa vigente, incluse:

• quelle previste in materia ambientale dal Dlgs 152/2006;

• quelle previste in materia paesaggistica dal Dlgs 42/2004;

• quelle in capo a regioni, province autonome ed enti locali.

Infine, al di fuori dei casi sopra descritti e fermo restando l'obbligo di conformazione al titolo e di ripristino dello stato dei luoghi, è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 1.000 e euro 100.000 in caso di violazione delle disposizioni previste dall’articolo 20, comma 1-bis, del Dlgs 199/2021, relative alla localizzazione degli impianti fotovoltaici con moduli a terra.