Procedura abilitativa semplificata (PAS)
La procedura abilitativa semplificata (PAS) per gli impianti a fonti rinnovabili è stata introdotta dal Dlgs 28/2011, con l'obiettivo di razionalizzare e semplificare le procedure autorizzative.
Nel corso degli anni sono intervenute numerose modifiche normative alla disciplina, fino ad arrivare al Testo unico (Dlgs 25 novembre 2024, n. 190) che detta le nuove regole per la PAS a partire dal 30 dicembre 2024 ed elenca – nell’allegato B – tutti gli interventi autorizzabili con tale procedura.
Adeguamento regioni ed enti locali
Regioni ed enti locali dovranno adeguarsi alle disposizioni del Dlgs entro il 28 giugno 2025; in caso di mancato adeguamento entro il termine previsto, si applicherà direttamente quanto previsto dal Testo unico.
Preclusioni
Il ricorso alla PAS è precluso al proponente nel caso in cui non abbia la disponibilità delle superfici per l'installazione dell'impianto o in assenza della compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, nonché in caso di contrarietà agli strumenti urbanistici adottati.
Per “strumenti urbanistici” si intende l'insieme degli atti che hanno lo scopo di tutelare il territorio e regolarne l'uso e le trasformazioni.
In tali casi, è richiesto di procedere con l’iter di autorizzazione unica anziché con la PAS.
Se necessario, per le opere connesse il proponente può attivare le procedure di esproprio ai sensi del Dpr 327/2001.
Opzione tra PAS e AU
Le Linee guida nazionali per l'autorizzazione degli impianti FER (punto 11.1) stabiliscono che al proponente non può essere richiesta l'autorizzazione unica nei casi in cui è sufficiente la PAS. D’altro canto, il proponente può decidere di optare per l'autorizzazione unica se lo preferisce.
Ente competente
L'ente territoriale competente per la PAS è il Comune in cui si effettuano gli interventi.
Se l’intervento coinvolge più Comuni:
- il Comune procedente è quello sul cui territorio insiste la maggior porzione dell’impianto da realizzare;
- il Comune procedente acquisisce le osservazioni degli altri Comuni il cui territorio è interessato dall’intervento.
Modello unico e piattaforma SUER
L'articolo 19 del Dlgs 199/2021 ha istituito una piattaforma unica digitale per la presentazione delle istanze (piattaforma SUER), realizzata e gestita dal GSE.
La piattaforma fornisce guida e assistenza lungo tutte le fasi della procedura amministrativa e garantisce l'interoperabilità con analoghi strumenti informatici già operativi in ambito nazionale, regionale, provinciale o comunale.
L’istanza di PAS deve essere presentata utilizzando un modello unico adottato con decreto del Ministro dell’ambiente e della sicurezza energetica.
Presentazione della PAS e allegati
Mediante la piattaforma SUER e utilizzando il modello unico, il proponente presenta al Comune il progetto corredato da:
- dichiarazioni sostitutive di certificazione e di atto notorio (ex articoli 46 e 47 del Dpr 445/2000), in relazione a: cittadinanza, residenza, godimento dei diritti civili, mancanza di conflitti di interesse, ecc.;
- la dichiarazione di legittima disponibilità, a qualunque titolo e per tutta la durata della vita utile dell’intervento, della superficie su cui realizzare l’impianto e, qualora occorra, della risorsa interessata dagli interventi nonché della correlata documentazione;
- le asseverazioni di tecnici abilitati che attestino la compatibilità degli interventi con gli strumenti urbanistici approvati e i regolamenti edilizi vigenti, la non contrarietà agli strumenti urbanistici adottati, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e igienico-sanitarie e delle previsioni di cui all’articolo 20, comma 1-bis, del Dlgs 199/2021;
L’articolo 20 comma 1-bis del Dlgs 199/2021 stabilisce regole e limiti per l’installazione di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra nelle aree idonee.
- gli elaborati tecnici per la connessione predisposti o approvati dal gestore della rete;
- gli elaborati tecnici necessari all'adozione degli atti di assenso, qualora sussistano vincoli riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità (art. 20 comma 4 legge 241/1990);
- il cronoprogramma di realizzazione degli interventi, che tiene conto delle caratteristiche tecniche e dimensionali dell'impianto;
- una relazione relativa ai criteri progettuali adottati per minimizzare l'impatto territoriale o paesaggistico ovvero alle misure di mitigazione adottate per l'integrazione del progetto nel contesto ambientale di riferimento;
- una dichiarazione che attesta la percentuale di area occupata rispetto all'unità fondiaria (di uguale destinazione urbanistica) a disposizione del soggetto proponente;
- l'impegno al ripristino dello stato dei luoghi a carico del soggetto esercente a seguito della dismissione dell'impianto, unitamente al piano di ripristino. Prima dell'avvio della realizzazione dell'intervento, il proponente è tenuto alla presentazione della polizza fidejussoria a copertura dei costi previsti;
- l'impegno al ripristino di infrastrutture pubbliche o private interessate dalla costruzione dell'impianto o dal passaggio dei cavidotti ovvero di strutture complementari all'impianto medesimo;
- nel caso di interventi che comportino il raggiungimento di una soglia di potenza superiore a 1 MW:
— della copia della quietanza di avvenuto pagamento, in favore del Comune, degli oneri istruttori, se previsti;
— di un programma di compensazioni territoriali al Comune interessato non inferiore al 2% e non superiore al 3% dei proventi.
NB: nel caso in cui l’intervento coinvolga più Comuni, il Comune procedente è quello sul cui territorio insiste la maggior porzione dell'impianto da realizzare. In questi casi, il Comune procedente acquisisce le osservazioni degli altri Comuni.
Procedura di PAS (senza atti di assenso)
La seguente procedura si attiva qualora, ai fini della realizzazione dell’intervento, non sia necessario alcun di assenso di competenza comunale e/o di altre amministrazioni rientrante tra quelli previsti dall’articolo 20 comma 4 della legge 241/1990. Si tratta degli “atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, (…), la salute e la pubblica incolumità (…).”
Qualora non venga comunicato al proponente un espresso provvedimento di diniego entro 30 giorni dalla presentazione del progetto, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni.
Nel solo caso di interventi di nuova realizzazione e/o di sostituzione di pompe di calore asservite a processi produttivi con potenza termica utile nominale fino a 50 MW, tale tempistica è ridotta di un terzo.
Il termine di 30 giorni può essere sospeso una sola volta qualora, entro 30 giorni dalla data di ricezione del progetto, il Comune (con motivazione puntuale) segnali al proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando un termine non superiore a ulteriori 30 giorni.
In tal caso, il termine per la conclusione della PAS riprende a decorrere dal trentesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione delle integrazioni o degli approfondimenti richiesti.
La mancata presentazione delle integrazioni o degli approfondimenti entro il termine assegnato equivale a rinuncia alla realizzazione dell’intervento.
Procedura di PAS (con atti di assenso di competenza comunale)
La seguente procedura si attiva qualora, ai fini della realizzazione dell’intervento, siano necessari uno o più atti di assenso di competenza comunale che rientrino tra quelli previsti dall’articolo 20 comma 4 della legge 241/1990. Si tratta degli “atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità (…).”
In questi casi, il Comune è tenuto ad adottare tali atti di assenso entro 45 giorni dalla presentazione del progetto; decorso tale termine senza che sia stato comunicato al proponente un provvedimento espresso di diniego, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni.
Nel solo caso di interventi di nuova realizzazione e/o di sostituzione di pompe di calore asservite a processi produttivi con potenza termica utile nominale fino a 50 MW, tale tempistica è ridotta di un terzo.
In caso invece di necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, il termine di 45 giorni può essere sospeso una sola volta qualora, entro 30 giorni dalla data di ricezione del progetto, il Comune (con motivazione puntuale) segnali al proponente la necessità di integrazioni documentali o di approfondimenti istruttori, assegnando un termine non superiore a ulteriori 30 giorni.
In tal caso, il termine per la conclusione della PAS riprende a decorrere dal trentesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione delle integrazioni o degli approfondimenti richiesti.
La mancata presentazione delle integrazioni o degli approfondimenti entro il termine assegnato equivale a rinuncia alla realizzazione dell’intervento.
Procedura di PAS (con atti di assenso di altre amministrazioni)
La seguente procedura si attiva qualora, ai fini della realizzazione dell’intervento, siano necessari uno o più atti di assenso di amministrazioni diverse da quella comunale e che rientrino tra quelli previsti dall’articolo 20 comma 4 della legge 241/1990. Si tratta degli “atti e procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità (…).”
In questi casi, entro 5 giorni dalla presentazione del progetto, il Comune convoca la conferenza di servizi ai sensi dell’art. 14 e seguenti della legge 241/1990, che può svolgersi secondo tre modalità diverse.
Modalità 1
Il Comune e per il suo tramite ogni altra amministrazione interessata può, entro i successivi 10 giorni, richiedere al proponente (motivando puntualmente) le integrazioni e gli approfondimenti istruttori, assegnando un termine non superiore a 15 giorni.
In tal caso, il termine per la conclusione della PAS è sospeso e riprende a decorrere dal quindicesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione della integrazione o degli approfondimenti richiesti.
La mancata presentazione delle integrazioni o degli approfondimenti entro il termine assegnato equivale a rinuncia alla realizzazione dell’intervento.
Modalità 2
Le amministrazioni interessate rilasciano le proprie determinazioni entro 45 giorni dalla data di convocazione della conferenza di servizi.
Nel solo caso di interventi di nuova realizzazione e/o di sostituzione di pompe di calore asservite a processi produttivi con potenza termica utile nominale fino a 50 MW, tale tempistica è ridotta di un terzo.
L’eventuale dissenso deve essere espresso indicando puntualmente e in concreto, per il caso specifico, i motivi che rendono l’intervento non ammissibile.
Decorso il termine di 45 giorni senza che alcuna amministrazione abbia espresso un dissenso congruamente motivato, si intende che non sussistano motivi ostativi alla realizzazione del progetto.
Modalità 3
Decorsi 60 giorni dalla data di presentazione del progetto senza che l’amministrazione procedente abbia comunicato al proponente la determinazione di conclusione negativa della conferenza di servizi, e senza che sia stato espresso un dissenso congruamente motivato da parte di un’amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali o della salute e della pubblica incolumità dei cittadini, il titolo abilitativo si intende perfezionato senza prescrizioni.
Nel solo caso di interventi di nuova realizzazione e/o di sostituzione di pompe di calore asservite a processi produttivi con potenza termica utile nominale fino a 50 MW, tale tempistica è ridotta di un terzo.
L’eventuale dissenso da parte di una delle amministrazioni sopra indicate equivale a provvedimento di diniego dell’approvazione del progetto.
Pubblicazione sul BUR
Decorsi i termini sopra indicati, senza che sia stato comunicato un provvedimento espresso di diniego, il proponente richiede la pubblicazione dell’avviso di intervenuto perfezionamento del titolo abilitativo sul Bollettino ufficiale della regione interessata.
L’avviso deve indicare la data di presentazione del progetto, la data di perfezionamento del titolo, la tipologia di intervento e la sua esatta localizzazione.
La pubblicazione avviene sul primo Bollettino ufficiale dalla ricezione della richiesta. A quel punto, il titolo abilitativo acquista efficacia, è opponibile ai terzi e decorrono i relativi termini di impugnazione.
Annullamento d’ufficio
In caso di mancata comunicazione del diniego dell’approvazione del progetto, il Comune è legittimato a esercitare l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio (art. 21-nonies della legge 241/1990). Tale possibilità può essere esercitata dal Comune entro 6 mesi dal perfezionamento dell’abilitazione.
Fanno eccezione i casi in cui la PAS sia stata ottenuta “sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato "(…)"; in questi casi l’annullamento d’ufficio può essere esercitato anche oltre il termine di 6 mesi dal perfezionamento dell’abilitazione.
Effetto cumulo e artato frazionamento
Regioni e province autonome possono disciplinare l'effetto cumulo derivante dalla realizzazione di più impianti, della medesima tipologia e contesto territoriale, che determina l'applicazione del regime di autorizzazione unica.
A tale fine, regioni e province stabiliscono inoltre regole per contrastare l'artato frazionamento dell'intervento, fermo restando quanto previsto all'articolo 6, comma 3 del Testo unico.
Art. 6 comma 3
"Ai fini della qualificazione dell'intervento e della relativa disciplina amministrativa allo stesso applicabile, rileva l'eventuale cumulo tra le differenti istanze presentate, dovendosi reputare come unica la domanda invece parcellizzata e avente ad oggetto la medesima area, ovvero presentata dal medesimo soggetto identificabile come unico centro di interessi."
Valutazioni ambientali
I progetti relativi agli interventi in regime di PAS elencati nell’allegato B del Testo unico non sono sottoposti alle valutazioni ambientali previste dal titolo III della parte seconda del Dlgs 152/2006 (VIA e verifica di assoggettabilità a VIA).
Nel caso invece di progetti rientranti nel campo di applicazione della valutazione di incidenza (Dpr 357/1997), il proponente deve acquisire le relative determinazioni prima della presentazione al Comune del progetto stesso.
Decadenza PAS
Il titolo abilitativo decade in caso di mancato avvio della realizzazione dell’intervento entro un anno dal perfezionamento della PAS e di mancata conclusione dei lavori entro 3 anni dall’avvio della realizzazione dell’intervento.
Il proponente è tenuto in ogni caso a comunicare al Comune la data di ultimazione dei lavori.
La realizzazione della parte non ultimata dell'intervento è subordinata a nuova PAS.
PAS nelle zone di accelerazione
Gli interventi soggetti a PAS e realizzati nelle “zone di accelerazione” (articolo 15-quater della direttiva 2018/2001/Ue recepito all’interno del Testo unico), beneficiano di una semplificazione procedurale.
Tali impianti, infatti, non sono tenuti ad acquisire l'autorizzazione dell'autorità competente in materia paesaggistica, che si esprime con parere obbligatorio e non vincolante entro i termini descritti nei paragrafi precedenti.
In caso di regime concessorio
La procedura descritta in questo paragrafo si applica quando la realizzazione dell’intervento richiede la concessione di superfici e/o di risorse pubbliche.
Attenzione: quanto descritto non si applica alle istanze di concessione che risultano già presentate al 30/12/2024, data di entrata in vigore del Dlgs 190/2024.
Resta fermo quanto disposto dal Dlgs 22/2010 per le concessioni di coltivazione di risorse geotermiche e, per le concessioni idroelettriche, quanto previsto dal Rd 1775/1933 e dall’articolo 12 del Dlgs 79/1999.
Il proponente presenta istanza di concessione della superficie e/o della risorsa pubblica all’ente concedente che, entro i successivi 5 giorni, la pubblica sul proprio sito internet istituzionale, per un periodo di 30 giorni, e, per estratto, sulla Gazzetta ufficiale, con modalità tali da garantire la tutela della segretezza di eventuali informazioni industriali o commerciali indicate dal proponente.
Alla scadenza dei 30 giorni, qualora non siano state presentate istanze concorrenti o, nel caso di istanze concorrenti, sia stato selezionato il proponente o altro soggetto che intenda realizzare l’intervento, l’ente concedente rilascia la concessione entro i successivi 60 giorni, previa valutazione della sostenibilità economico finanziaria del progetto e accettazione della soluzione tecnica minima generale di connessione.
La concessione è sottoposta alla condizione sospensiva dell’abilitazione: ciò significa che il titolare della concessione deve presentare la PAS entro 30 giorni dalla data di rilascio della concessione, altrimenti la concessione decade.
Per il periodo di durata della PAS, e comunque non oltre il termine di 6 mesi dalla data di presentazione, sulle aree oggetto della concessione non è consentita la realizzazione di alcuna opera né di alcun intervento incompatibili con quelli oggetto della PAS stessa.
Il proponente stipula con l’ente concedente una convenzione a seguito del rilascio del titolo abilitativo e, da tale momento, sono dovuti i relativi oneri.
La concessione decade in caso di mancato avvio della realizzazione degli interventi entro un anno dal perfezionamento della PAS.
Sanzioni
Fermo restando l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi, l'esecuzione degli interventi in assenza della PAS oppure in difformità da quanto nella stessa dichiarato, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 30.000, cui sono tenuti in solido i soggetti il proprietario dell'impianto, l'esecutore delle opere e il direttore dei lavori.
Fermo restando l'obbligo di conformazione al titolo abilitativo e di ripristino dello stato dei luoghi, la violazione di una o più prescrizioni stabilite con gli atti di assenso che accompagnano la PAS, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria di importo minimo di euro 300 e massimo di euro 10.000, cui sono tenuti il proprietario dell'impianto, l'esecutore delle opere e il direttore dei lavori.
NB: le medesime sanzioni si applicano anche in caso di artato frazionamento delle aree e degli impianti facenti capo ad un unico centro di interessi.
Le sanzioni sono irrogate dal Comune territorialmente competente. Le entrate derivanti dalle sanzioni sono utilizzate dal Comune per la realizzazione di interventi di qualificazione ambientale e territoriale.
Sono fatte salve le altre sanzioni previste dalla normativa vigente, incluse:
- quelle previste in materia ambientale dal Dlgs 152/2006;
- quelle previste in materia paesaggistica dal Dlgs 42/2004;
- quelle in capo a regioni, province autonome ed enti locali.
Infine, al di fuori dei casi sopra descritti e fermo restando l'obbligo di conformazione al titolo e di ripristino dello stato dei luoghi, è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 1.000 e euro 100.000 in caso di violazione delle disposizioni previste dall’articolo 20, comma 1-bis, del Dlgs 199/2021, relative alla localizzazione degli impianti fotovoltaici con moduli a terra.