Attività libera

Fino all’arrivo del Dlgs 190/2024, la disciplina relativa all’attività di edilizia libera riguardante gli impianti a fonti rinnovabili e l’efficienza energetica risultava dispersa tra più fonti normative, spesso non coordinate o addirittura in contrasto tra loro.

Negli anni scorsi, l’arrivo di nuovi e ulteriori regimi autorizzativi (SCIA, CILA, ecc.), parzialmente sovrapponibili a quelli già esistenti, aveva complicato ancora di più il quadro normativo.

Finalmente il nuovo Testo unico (Dlgs 190/2024) ha eliminato questa ridondanza normativa, dettando le nuove regole per l’attività libera a partire dal 30 dicembre 2024 ed elencando – nell’allegato A – tutti gli interventi che rientrano in questa categoria.

Adeguamento regioni ed enti locali

Regioni ed enti locali dovranno adeguarsi alle disposizioni del Dlgs entro il 28 giugno 2025; in caso di mancato adeguamento entro il termine previsto, si applicherà direttamente quanto previsto dal Testo unico.

Che cos’è l’attività libera

Il Testo unico dispone che la realizzazione degli interventi elencati nell’allegato A non sia subordinata all’acquisizione di permessi, autorizzazioni o atti amministrativi di assenso comunque denominati.

Il proponente quindi non è tenuto alla presentazione di alcuna comunicazione, certificazione, segnalazione o dichiarazione alle amministrazioni pubbliche.

Sono però possibili una serie di eccezioni, come ad esempio i casi in cui è previsto l’obbligo di autorizzazione paesaggistica, come vedremo più avanti in questa pagina.

Disponibilità dell’area

Prima dell'avvio della realizzazione degli interventi, il proponente deve avere la disponibilità, già acquisita a qualunque titolo, della superficie interessata dagli interventi medesimi.

Modello unico

Mentre le istanze di PAS e di autorizzazione unica devono essere inoltrate attraverso una piattaforma unica digitale per la presentazione delle istanze (piattaforma SUER), questo obbligo non si applica all’attività libera che per definizione non dovrebbe comportare l’invio di "alcuna comunicazione, certificazione, segnalazione o dichiarazione alle amministrazioni pubbliche."

Il Testo unico prevede in ogni caso entro il 20 febbraio 2025 l’adozione di un modello unico semplificato di comunicazione, che dovrà essere utilizzato dai proponenti.

Quando invece serve la PAS

Le disposizioni relative all’attività libera non si applicano nei casi in cui gli interventi ricadano:

sui beni oggetto di tutela ai sensi della parte seconda del Dlgs 42/2004;
in aree naturali protette come definite dalla legge 394/1991 o dalle leggi regionali;
all’interno di siti della rete Natura 2000 (direttiva 92/43/CEE);
in aree sottoposte a uno dei vincoli di cui all’articolo 20, comma 4, della legge 241/1990.

Si tratta dei vincoli che hanno a che fare con "il patrimonio culturale e paesaggistico, l'ambiente, la tutela dal rischio idrogeologico, la difesa nazionale, la pubblica sicurezza, l'immigrazione, l'asilo e la cittadinanza, la salute e la pubblica incolumità, (…)."

In tutti questi casi si applica il regime della procedura abilitativa semplificata.

Resta naturalmente ferma l'osservanza della disciplina di tutela ambientale, idrogeologica e sismica, compresa la necessità di acquisire gli atti di assenso, comunque denominati, delle amministrazioni preposte alla gestione del vincolo, in conformità alla legislazione vigente.

Qualora, ai fini della realizzazione degli interventi di attività libera, si realizzino interferenze con opere pubbliche o di interesse pubblico si applica la procedura abilitativa semplificata.

La PAS si applica inoltre agli interventi che, pur rientrando tra quelli di attività libera, ricadono o producono interferenze nella fascia di rispetto stradale o comportano modifiche agli accessi esistenti ovvero apertura di nuovi accessi.

Effetto cumulo e artato frazionamento

Regioni e province autonome possono disciplinare l'effetto cumulo, derivante dalla realizzazione di più impianti della medesima tipologia e stesso contesto territoriale, che determina l'applicazione della PAS.

A tale fine, regioni e province stabiliscono inoltre le regole per contrastare eventuali frazionamenti ingannevoli dell'intervento, come previsto dall'articolo 6, comma 3 del Testo unico.

Art. 6 comma 3

"Ai fini della qualificazione dell'intervento e della relativa disciplina amministrativa allo stesso applicabile, rileva l'eventuale cumulo tra le differenti istanze presentate, dovendosi reputare come unica la domanda invece parcellizzata e avente ad oggetto la medesima area, ovvero presentata dal medesimo soggetto identificabile come unico centro di interessi."

Quando serve l’autorizzazione paesaggistica

Il Testo unico indica con chiarezza in quali casi è previsto il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, dettagliandone anche la procedura.

L’autorizzazione paesaggistica è necessaria quando gli interventi elencati nell’allegato A ricadono su aree o immobili dichiarate di notevole interesse pubblico, e cioè:

le ville, i giardini e i parchi che si distinguono per la loro non comune bellezza;
i complessi di immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, ad esempio i centri ed i nuclei storici.

Procedura di autorizzazione paesaggistica

L’autorità preposta (delegata dalla Regione: Comune, Provincia, Ente parco) alla tutela del vincolo paesaggistico deve esprimersi entro 30 giorni dalla data di richiesta ricezione dell’istanza di autorizzazione, previo parere vincolante della Soprintendenza competente, da rendere entro 20 giorni (articolo 146, comma 8, del Dlgs 42/2004).

Il termine di 30 giorni può essere sospeso una sola volta qualora, entro 5 giorni dalla data di ricezione dell’istanza, l’autorità preposta alla tutela del vincolo o, per il tramite di quest’ultima, la Soprintendenza, segnalino rappresentino, in modo puntuale e motivato, la necessità di effettuare approfondimenti, istruttori o di ricevere integrazioni documentali, assegnando un termine non superiore a 15 giorni.

In tal caso, il termine di 30 giorni riprende a decorrere dal quindicesimo giorno o, se anteriore, dalla data di presentazione degli approfondimenti o delle integrazioni richiesti. La mancata presentazione degli approfondimenti o delle integrazioni entro il termine assegnato equivale a rinuncia alla realizzazione dell’intervento.

Qualora l’autorità non si esprima entro il termine perentorio di 30 giorni (salvo che la Soprintendenza competente non abbia reso parere negativo, ai sensi dell’articolo 146, comma 8, del Dlgs 42/2004), l’autorizzazione si intende rilasciata in senso favorevole e senza prescrizioni e il provvedimento di diniego adottato dopo la scadenza del termine medesimo è inefficace.

Alcune eccezioni all'obbligo di autorizzazione paesaggistica

Sono previste alcune eccezioni all’obbligo di ottenere l’autorizzazione paesaggistica, limitatamente agli interventi realizzati su aree o immobili vincolati ai sensi dell’articolo 136 del Dlgs 42/2004 (“i complessi di cose immobili che compongono un caratteristico aspetto avente valore estetico e tradizionale, inclusi i centri ed i nuclei storici”).

In questi casi è richiesto che gli interventi non siano visibili dagli spazi esterni e dai punti di vista panoramici e – nel solo caso del fotovoltaico — che le coperture e i manti siano realizzati in materiali della tradizione locale.

Attività libera su impianti esistenti

Il comma 9 dell’articolo 7 del Dlgs 190/2024 elenca una serie di interventi di attività libera realizzati su impianti esistenti, che non sono subordinati nè ad autorizzazione paesaggistica né ad alcun altro atto di assenso. E cioè:

modifiche su impianti fotovoltaici esistenti (abilitati o autorizzati). Compresi: il potenziamento, il ripotenziamento, il rifacimento, la riattivazione e la ricostruzione, anche integrale, a condizione che:

— nel caso di impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra, non incrementino l'area occupata e comportino una variazione dell'altezza massima dal suolo non superiore al 50%. E ciò resta valido anche se viene utilizzata una diversa soluzione tecnologica o viene modificato il layout, anche qualora consistenti nella sostituzione della soluzione tecnologica utilizzata, mediante la sostituzione dei moduli e degli altri componenti e/o la modifica del layout dell'impianto, a prescindere dalla potenza risultante;

— nel caso di moduli fotovoltaici su edifici, non vi sia incremento dell'area occupata dall'impianto e dalle opere connesse, anche qualora consistenti nella sostituzione della soluzione tecnologica utilizzata e a prescindere da eventuali diverse soluzioni tecnologiche adottate e dalla potenza elettrica risultante, non vi siano aumenti dell’angolo formato tra il piano dei moduli e il piano della superficie su sui poggiano;

— nel caso di impianti fotovoltaici integrati su coperture di strutture o edifici esistenti o sulle relative pertinenze, a condizione che venga mantenuta l'integrazione architettonica.

modifiche su impianti eolici esistenti, (abilitati o autorizzati), incluse quelle relative alla soluzione tecnologica utilizzata che — senza incremento dell'area occupata dall'impianto e dalle opere connesse e a prescindere dalla potenza elettrica risultante — consistono nella sostituzione della tipologia di rotore, purché essa comporti un aumento delle dimensioni fisiche delle pale e delle volumetrie di servizio non superiore al 20%;
modifiche su impianti eolici esistenti (abilitati o autorizzati), incluse quelle relative alla soluzione tecnologica utilizzata che — senza incremento dell'area occupata dall'impianto e dalle opere connesse e a prescindere dalla potenza elettrica risultante — consistono in una riduzione di superficie o di volume, indipendentemente dalla sostituzione o meno degli aerogeneratori;
modifiche su impianti idroelettrici esistenti (abilitati o autorizzati), senza incremento della portata derivata e senza incremento dell'area occupata dall'impianto e dalle opere connesse e che — a prescindere dalla potenza elettrica risultante — comportano una variazione delle dimensioni fisiche dei componenti e della volumetria delle strutture che li ospitano non superiore al 15%;
sostituzione di impianti di cogenerazione a servizio di edifici per la climatizzazione e l'acqua calda sanitaria, con potenza nominale utile fino a 2 MW.

Interventi nelle zone di accelerazione

Gli interventi in regime di attività libera realizzati nelle “zone di accelerazione” (articolo 15-quater direttiva 2018/2001/Ue, recepito all’interno del Testo unico) beneficiano di una semplificazione procedurale.

Tali impianti, infatti, non sono tenuti ad acquisire l'autorizzazione dell'autorità competente in materia paesaggistica, che si esprime con parere obbligatorio e non vincolante entro i termini descritti nei paragrafi precedenti.

Occupazione di suolo non antropizzato

Per interventi che prevedono l'occupazione di suolo non ancora antropizzato, il proponente è tenuto alla corresponsione di una cauzione a garanzia dell'esecuzione degli interventi di dismissione e delle opere di ripristino mediante la presentazione al Comune territorialmente competente, di una garanzia bancaria o assicurativa.

Valutazioni ambientali

I progetti relativi agli interventi di attività libera elencati nell’allegato A non sono sottoposti alle valutazioni ambientali previste dal titolo III della parte seconda del Dlgs 152/2006 (VIA e verifica di assoggettabilità a VIA).

Si applicano invece le disposizioni previste dal Dpr 357/1997 in materia di valutazione di incidenza.

In caso di regime concessorio

La procedura descritta in questo paragrafo si applica qualora, ai fini della realizzazione dell’intervento, sia necessaria la concessione di superfici e/o di risorse pubbliche.

Attenzione: quanto descritto non si applica alle istanze di concessione che risultano già presentate alla data del 30 dicembre 2024.

Resta inoltre fermo quanto disposto dal Dlgs 22/2010 per le concessioni di coltivazione di risorse geotermiche e quanto previsto dal regio decreto 1775/1933 e dall’articolo 12 del Dlgs 79/1999 per le concessioni idroelettriche.

Il proponente presenta istanza di concessione della superficie e/o della risorsa pubblica all’ente concedente che, entro i successivi 5 giorni, la pubblica sul proprio sito internet istituzionale, per un periodo di 30 giorni, e, per estratto, sulla Gazzetta ufficiale, con modalità tali da garantire la tutela della segretezza di eventuali informazioni industriali o commerciali indicate dal proponente.

Alla scadenza dei 30 giorni, qualora non siano state presentate istanze concorrenti o, nel caso di istanze concorrenti, sia stato selezionato il proponente o altro soggetto che intenda realizzare l’intervento, l’ente concedente rilascia la concessione entro i successivi 60 giorni, previa valutazione della sostenibilità economico finanziaria del progetto e accettazione della soluzione tecnica minima generale di connessione.

Sanzioni

Fermo restando il ripristino dello stato dei luoghi, la realizzazione di interventi di attività libera, effettuati in violazione di quanto disposto dall'articolo 7 del Testo unico, è punita con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500 a euro 30.000, cui sono tenuti in solido il proprietario dell'impianto, l'esecutore delle opere e il direttore dei lavori.

Tale sanzione viene irrogata dal Comune territorialmente competente, nell'ambito delle proprie competenze, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Le entrate derivanti dall'applicazione della sanzione sono utilizzate dal Comune per la realizzazione di interventi di qualificazione ambientale e territoriale.

Il Testo unico inoltre fa salve tutte le altre sanzioni previste dalla normativa vigente, incluse:

quelle previste in materia ambientale dal Dlgs 152/2006;
quelle previste in materia paesaggistica dal Dlgs 42/2004;
le sanzioni e oblazioni disciplinate dal Testo unico edilizia (Dpr 380/2001) per gli interventi di attività libera, realizzati ai sensi del Testo unico rinnovabili e in violazione della disciplina edilizia e urbanistica;
quelle in capo a regioni, province autonome ed enti locali.

Inoltre, fuori dei casi sopra descritti e fermo restando l'obbligo di conformazione al titolo e di ripristino dello stato dei luoghi, è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra euro 1.000 e euro 100.000 in caso di violazione delle disposizioni previste dall’articolo 20, comma 1-bis, del Dlgs 199/2021, relative alla localizzazione degli impianti fotovoltaici con moduli a terra.